Печатные СМИ и реформирование местного самоуправления: обретение новой роли
Проводимая в стране реформа местного самоуправления в течение 2005-2006 г (в отличие от предыдущих лет) активно освещалась в средствах массовой информации. Региональные и местные СМИ публиковали материалы о территориальном делении, проводимых выборах, первых шагах новых муниципалитетов. Давались отчеты об учебных семинарах и конференциях, где обсуждалось внедрение ФЗ-131, интервью и биографии народных избранников, описания жизни, людей и проблем поселений. Некоторые авторы смогли достаточно аргументировано показать важную роль института местного самоуправления в системе общественных отношений, ссылаясь на традиции и историю своих поселений, обобщая факты местной жизни.
Однако сложность закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и институциональные противоречия реформы значительно усложняют работу журналистов - не менее чем работу чиновников, отвечающих за реализацию реформы. Непросто понять и объяснить сочетание децентрализации власти с одновременным усилением властной вертикали. Тем более трудно говорить о сложных, абстрактных, на первый взгляд, темах, когда повседневная жизнь требует решения постоянно возникающих проблем.
Оргкомитет конкурса вместе с партнерскими организациями, среди которых - Комитет по местному самоуправлению Совета Федерации, депутаты Государственной Думы двух созывов, Муниципальная Академия и др. - организовал и провел несколько конкурсов публикаций о местном самоуправлении. Идея активизации журналистского интереса возникла в 2003-м году, когда бурно шло обсуждение законопроекта. В Государственной Думе разворачивались драматические события: противники и сторонники проекта оживленно спорили. Из регионов на Охотный ряд поступали письма. Одни несли в себе поправки, число которых перевалило за шесть тысяч. Другие - коротко сформулированный категорический протест: «Такой закон нам не нужен». Свое мнение излагали эксперты, региональные власти, депутаты законодательных собраний. Реже высказывались представители муниципалитетов: главы районов и городов, иногда - местные депутаты. Голоса народа, того самого, которому предстояло жить по-новому, слышно не было. Может быть, потому он не мог выразить своего отношения, что просто о предстоящей реформе ничего не знал. Разовые публикации в федеральных СМИ и считанные - в региональных - серьезно на осведомленность жителей сел и небольших городов не влияли. Сотрудники муниципальных изданий в этом смысле почти ничем не отличались от своих читателей.
Первый национальный конкурс публикаций о местном самоуправлении показал, что многие авторы считают материалом о местном самоуправлении отчет мэра или таблицу по исполнению бюджета муниципального образования.
В течение ряда лет эта ситуация радикальным образом не изменилась. Как показывают исследования экспертов, проведенные по материалам муниципальной прессы ряда регионов России с февраля по август 2006 г., самым популярным жанром для сообщения о деятельности местного самоуправления является документ и отчет чиновника.
Жанры материалов о местном самоуправлении, в %.
Авторские материалы первого Всероссийского конкурса зачастую были посвящены выявлению возможных проблем и угроз, связанных, с реформой, поиску путей решения этих проблем. И главная проблема, о которой говорилось почти во всех публикациях - невовлеченность населения в дела местного самоуправления, недоверие местным властям, и - как следствие - равнодушие к проводимой реформе.
«Когда я впервые познакомилась с проектом закона, то была поражена его грандиозностью. И шокирована открывшимся контрастом. При том, что наверху шло заинтересованное и даже бурное обсуждение, внизу о предстоящих реформах ничего внятно объяснить не могли. Просто две разные планеты, население которых знает друг о друге только понаслышке. Что касается непосредственно жителей, то сложилось впечатление, что они надеются: все реформы как-нибудь пройдут мимо них, и поэтому им глубоко «параллельны» («Азовская неделя», Ростовская область, №23, 2004)
Более чем в восьмидесяти процентах публикаций было отмечено резко негативное отношение к принятию Закона. Его выражали представители региональных Законодательных собраний и губернаторы, местные главы и депутаты. В авторских материалах также превалировала эта точка зрения. Думается, что причина данной ситуации не только в сформировавшемся в результате определенной практики личном отношении, но и в том, что таким образом журналисты на местах выражали свой протест против преднамеренного или непреднамеренного информационного вакуума. Именно на муниципальном уровне меньше всего обсуждалась ситуация с принятием закона. А предложения, идущие «снизу», серьезно не рассматривались.
«У руководства района нет видения будущего, нет понимания, что и как нужно делать. Комиссия, которая готовила закон, который был подписан Президентом, рассчитывала, что реализация положений этого закона разбудит творчество, самостоятельность наших граждан и заставит включиться в работу по улучшению жизни на своих территориях. С добрыми намерениями, конечно, спорить трудно, но практика показывает, что с тех пор, как были ликвидированы Советы, навыки депутатской коллективной работы были утрачены. Если закон не даст ожидаемого эффекта, если появятся проблемы в управляемости, то субъекты РФ могут инициировать в Государственной Думе вопрос о том, чтобы он был отменен полностью или частично в тех моментах, которые решить не удастся. По моему мнению, острой необходимости в новом законе не было вообще» («Даурская новь», Читинская область. №47, 2004).
«Фактически был нажим со стороны администрации района. Времени на обдумывание ситуации нам не дали, мы не обсудили проблему с населением, - говорит депутат Васильевского совета МСУ Анатолий Иванов. Все было решено за полчаса: девять депутатов проголосовали за и шесть - против. Народ-то забыли спросить. Пусть сами решают? В такой же ситуации другие поселки Татарстана» («Ловушка для васильевцев», «Республика Татарстан», №170, 2004).
Многие авторы с тревогой писали о тех людях, которым предстояло реформирование.
«Может, кто-то наверху еще не знает, что средний возраст сельского населения - пенсионный. На местах остаются немногие энтузиасты и те, кто в силу возраста изучал политэкономию по трудам Маркса и Энгельса. Как же укомплектовать муниципальные и поселенческие администрации, которых в Тверской области будет порядка шестисот... Прежде чем прыгнуть в водоворот реформы, неплохо было бы найти решения всех тех проблем, которые очевидны уже сейчас» («Уморили», «Афанасий-биржа», Тверь, №15, 2004).
Анализируя содержание более пятисот публикаций, поступивших из 37 регионов России, можно сделать вывод: реформа уперлась в пассивность людей. По данным исследовательской группы ЦИРКОН треть горожан вообще ничего не слышала о местном самоуправлении, а из тех, кто знаком с этим термином, лишь около 40% понимают его как самоорганизацию граждан. «Общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий - о новом законе об МСУ, вступающем в силу с 1 января 2006 года, информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. (ЦИРКОН,2005г.).
Среди причин пассивности людей можно выделить недостаточные полномочия местных органов публичной власти, дифференциацию элиты и народа (проще сказать - оторванность власти) и отсутствие социальной общности - местного сообщества как единого социального организма. «Но все-таки коренной порок новой системы местного самоуправления - отсутствие не денег, а общественной основы. Земства в России 19-го века выбирались на основе имущественного ценза... Кто станет основой власти в поселках и сельсоветах в настоящее время? Бедная сельская интеллигенция или нищие работники бывших колхозов, или немощные пенсионеры? Это они будут заниматься самообложением?» («Северный край», Ярославль, №75, 2004).
Тематика публикаций о реформе местного самоуправления в 2004 году затрагивает такие вопросы, как отношение к увеличению числа муниципальных образований и депутатов, оптимизацию расходов (которая зачастую выражается в закрытии малокомплектных школ и фельдшерско-акушерских пунктов). Сегодня очевидно, что многие опасения, высказанные в 2004 г. в ряде СМИ, были обоснованы. Более того, аргументировано сформулированные, они помогли в ряде муниципальных образований избежать негативных последствий, как в экономическом, так и в социальном плане. Иногда, проблемная статья в одном из муниципалитетов помогает другим заранее увидеть «подводные камни» реформы. Это касается, например, темы освобождения от непрофильных активов. «Грядущая продажа муниципальной собственности будет способствовать укрупнению бизнеса и приходу в Ярославль бизнес-групп из других регионов... Необходимость восполнить дефицит городского бюджета и подготовка к выполнению требований нового федерального закона способствуют ускорению процесса продажи муниципальной собственности в частные руки. И хотя мэрия обещает обеспечить равные условия продажи, представители бизнеса сходятся во мнении, что муниципальные объекты достанутся крупным игрокам... Скорее всего, их выкупят торговые сети и корпорации, либо бизнес-группы из других регионов. Совет обращался к мэрии с предложением разрешить малым предприятиям выкупать арендуемые помещения в рассрочку с применением банковской ставки. Таким образом, мы поддержим своих налогоплательщиков, сохраним рабочие места» («Северный край», Ярославль, №75, 2004).
Многие публикации, представленные на конкурс, обозначали проблемы, которые могли возникнуть и возникали во время вступления в силу ФЗ-131. Это касается не только и не столько вопросов финансовой обеспеченности тех или иных полномочий, но и социальных последствий принимаемых решений. «Тревожит ситуация с сотней граждан, вернувшихся из мест лишения свободы. Им нужны жилье, работа, обучение рабочим специальностям. Где средства на это? В каких полномочиях Закона они предусмотрены? И чего ждать, если мы будем закрывать глаза на проблему?» («Рабочая правда», Свердловская область, №31,2004). «Чуть больше года остается до очередного исторического дня, когда все проснувшиеся после новогоднего застолья россияне формально окажутся к дееспособной власти настолько близко, что смогут даже из самой глухой деревушки доковылять до нее пешком... Только почему-то вспоминается изречение «гладко было на бумаге, да забыли про овраги», когда расспрашиваешь о реформе знающих людей, работающих во власти областного и местного уровня. Сами люди, граждане своей великой страны, в подавляющем большинстве равнодушны к предстоящей реформе... Зависимость от численности населения ставит под удар малонаселенные территории, где невозможно обеспечить пешую доступность из дальних деревень до административного центра... С вводом этого закона потребуются бешеные деньги на содержание чиновничьего аппарата» («Свирские огни», Ленинградская обл., №94,2004).
«Оптимизация расходов фактически ведет к закрытию малокомплектных школ. Такие преобразования - это бомба замедленного действия, поскольку они исключают возможность саморазвития сел и деревень. Закрытие школ ведет к их потере. Школьные здания будут проданы, в худшем случае - разграблены. Закрытие школ приведет к деградации сельского общества и, как следствие, к исчезновению сельских населенных пунктов» («Полюс+ТВ», Черняховский р-н, Калининградская область, №14, 2004).
Печатные СМИ выделяют следующие основные проблемы реформирования местного самоуправления (в процентном отношении к общему объему публикаций):
Так, типичной можно считать цитату из газеты «Красноярский рабочий» (№50, 2004г.): «Федеральный центр обозначил четкую программную линию на ограничение финансовых возможностей органов местного самоуправления...». Там же встречаем: «Вышестоящие власти сейчас передают нижестоящим ряд полномочий, но не подкрепляют их финансово...О какой независимости может идти речь, если дотацию поселку по-прежнему будут перечислять через районный бюджет. По сути, мы, как и раньше, будем находиться в подчинении у районной власти. Эта реформа ляжет на бюджет края дополнительной нагрузкой. Краевым властям вместе с руководством других регионов надо убедить правительство, что Россия - слишком разнообразная страна, где игнорирование местной специфики недопустимо».
Интонация обреченности в типичной фразе: «Основная наша задача в том, чтобы реализовать федеральный закон на территории края с наименьшим ущербом и потерями для населения» (депутат ЗС Красноярского края Алексей Клешко, «Власть ваша - деньги наши», «Красноярский рабочий», №50,2004). На вопрос об увеличении числа депутатов, депутат МО г. Жуковского И.Самовольнова отвечает: «Это осложняет и выборы, и работу Совета. Депутаты должны конструктивно решать проблемы. Новгородское вече никому не нужно» («Жуковские вести», Московская область, №18, 2004). «Я вообще не понимаю, как мы будем работать по этому закону, - говорила освобожденная председатель дума района Л.Кулакова. - Кого мы будем избирать депутатом? У нас нет ни специалистов, ни желающих» («Родная земля», Усть-ордынский округ №5-6, 2004).
«Анализируя перечень вопросов местного значения,... можно отметить, что органы МСУ никто не собирается привлекать к решению проблем жилищно-коммунальной реформы, которая вроде бы началась в Петербурге. Как сказал вице-губернатор Олег Виролайнен, «МСУ - это темная лошадка, и лучше с ним не связываться, так ответил главный идеолог реформы ЖКХ» («Час Пик - СПб, №34, 2004).
Особняком в материалах, посвященных реформе местного самоуправления, стоят те, где говорится о настоящем и будущем районных газет. Некоторые журналисты, редакторы, анализируя ситуацию, задумались о роли своих СМИ в новых условиях.
«Если перестать дотировать местную прессу, она просто-напросто умрет. Более 70% «районок» страны, а в нашей области практически все - планово-убыточные. Мы принимаем меры, чтобы как-то выжить. Более тщательно стали работать с рекламой и объявлениями, предлагаем коммерческие услуги: ксерокс, фото на документы, снимки торжеств. Но это только десятая часть от требуемого» («Кораблинские вести», Рязанская область, №6, 2004).
Представляет интерес следующий факт: на предложение принять участие в конкурсе, в первую очередь и в большей степени, откликнулись муниципальные и государственные газеты (73% от общего числа СМИ). Но лучшими были признаны материалы, представленные независимыми средствами массовой информации. Жюри, в которое входили специалисты МСУ, ведущие журналисты, эксперты, отметили не только большее журналистское мастерство, но и доказательность аргументации, оригинальность подачи материалов.
Второй Всероссийской конкурс публикаций о местном самоуправлении своей целью преследовал не только и не столько популяризацию принятого к тому времени «Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сколько попытку возвращения СМИ в систему нормальных, цивилизованных общественных отношений через вовлечение граждан в практическое самоуправление. В настоящее время сложилась такая ситуация, при которой органы законодательной и исполнительной власти, зачастую включая и муниципалитеты, обзаведшиеся своими пресс-службами, скрывают информацию от журналистов. На вопрос, что именно пытаются утаить от журналистов, среди ответов ряда исследований (ФРИП, Институт коммуникативистики и др.) лидируют такие: «факты», «документы», «статистические данные», т.е., насущный хлеб журналистики. Часто замалчивают факты правоохранительные и судебные органы. Представители тех или иных структур отказывают журналистам в информации, обычно ссылаясь на следующие причины: секретность, служебную или коммерческую тайну, запрет руководства. При этом на засекреченность чаще ссылаются работники законодательных органов и функционеры.
Наметились новые тенденции: требование денег за предоставляемую информацию и страх тех, кто дает информацию, иметь личные неприятности из-за сотрудничества со СМИ, запрет и необходимость согласования информации с вышестоящим начальством. В подобных условиях не стоит удивляться, что современная российская система масс-медиа отказалась от выполнения основных функций журналистики. Российское общество в связи с этим оказалось выведенным за рамки информационного поля и не имеет возможности для артикуляции своих интересов, мнений, позиций и взглядов. Осознавая это, общество все больше дистанцируется от средств массовой информации. Пример тому - низкий уровень доверия к институту журналистики и выступлениям журналистов, в частности. При этом СМИ, несмотря на всю катастрофичность складывающейся ситуации, практически не делают шагов, чтобы наладить диалог с аудиторией. Но, исключая из своего информационного поля интересы рядовых читателей, СМИ, таким образом, исключают и свое будущее, потому что до сих пор так и не научились профессионально работать над формированием у аудитории гражданской политической культуры, объяснять ей и прививать демократические ценности.
Все вышесказанное в немалой степени относится не только к федеральным и региональным, но и - в немалой степени - к местным СМИ, т.к. выражение общественных интересов через различные формы общественных движений, через средства массовой информации является необходимым условием решения многих социальных проблем. Особенно важно участие общественности в обсуждении проектов законов, уставов, и иных документов, влияющих на жизнедеятельность общины, затрагивающих интересы большинства граждан. Поэтому так важна проблема информационной открытости власти. Особенно актуальной она стала в связи с реформой органов МСУ. Вступление в силу ФЗ-131 сделало жизненно необходимым выработку механизмов сотрудничества органов МСУ, представителей третьего сектора (общественных, некоммерческих организаций) и СМИ.
Практика показывает, что консолидация сообщества в значительной мере зависит от качества работы местных СМИ. Эффективность взаимодействия элит и общества также находятся в этой зависимости. «Вопросы взаимодействия власти и СМИ у нас всегда будут стоять остро. Потому что власть и СМИ друг без друга существовать не могут. Представьте себе, с экранов телевизоров и со страниц газет полностью исчезла любая информация о деятельности власти. Кто выиграл? Предположим, что все СМИ договорились вообще ничего о деятельности чиновников не сообщать. И сразу же остались без своей аудитории. А кому нужна власть, про которую никто ничего не знает? Давайте честно признаем: мы все в одной лодке» («Неделя Саратова», №12, 2005).
Мысль о связи всех сегментов общества подчеркнул, выступая на семинаре, куда были приглашены дипломанты и лауреаты Второго Всероссийского конкурса публикаций о местном самоуправлении, советник Президента РФ по вопросам региональной политики С.Н.Самойлов: «Местное самоуправление - это фундамент для развития любого государства. Если же государство все заботы возьмет на себя, то населять его будут уже не граждане, а верноподданные. Мы хотели бы, чтобы человек ощущал себя гражданином».
Анкетирование участников конкурса позволило сделать вывод о том, что тема МСУ и участия граждан через органы управления в обустройстве территории в информационном потоке занимает значительное место, но отнюдь не главное. В данном случае разброс был большим: от «не первое, но по частоте в первой десятке» до «второе после городских новостей». Выяснилось, что частота появления материалов зависит от информационных поводов, а объем публикаций колеблется от небольших заметок и писем читателей до 1-2 полос формата А3 в номере. Однако в каждом конкретном СМИ тема освещается с разной частотой и в разном объеме. Часть журналистов оценила освещение темы в своем регионе как «недостаточное»: «В последнее время публикации появляются крайне редко», «Эта тема интересна только мне».
Различие в отношении к освещению процессов, происходящих на уровне местного самоуправления в частных и государственных СМИ, отметили все участники. Превалирующее мнение: «СМИ, учредителями которых являются органы власти, освещают темы местного самоуправления шире и подробнее, чем частные. Но форма собственности СМИ влияет на ракурс, под которым рассматривается тема. Одни делают это в форме критики, другие - пропаганды».
Впрочем, как отмечают специалисты, оснований для критики всех уровней власти при реализации ФЗ-131 более чем достаточно. «Органы местного самоуправления поставлены перед необходимостью обеспечивать основные гарантированные государством права граждан без наличия минимально необходимых ресурсов. И право выбора направлений расходования бюджетных средств у них отсутствует. При этом политическая ответственность за всю ситуацию на территории возлагается на органы местного самоуправления. Данная ситуация может привести к кризису власти. Причем этот кризис коснется и власти государственной» (Аналитическая записка «Институциональный, правовой и экономический федерализм в России, М., декабрь 2006).
В данной ситуации в сложном положении оказываются как муниципальные и государственные, так и частные СМИ. В числе вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, значительное их число связано с обеспечением конституционных гарантий прав граждан. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. №5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ...» указывается, что деятельность местного самоуправления ориентирована в том числе на выполнение задач социального государства, что «конституционная природа Российской Федерации предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления... и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают». Но журналист, как любой житель страны, понимает, что хоть права и гарантированы, но возможности для их осуществления в разных регионах, и даже в границах одного региона очень отличаются. И здесь особенно важно, чтобы жители знали свои права и возможности, гарантированные Конституцией, могли их артикулировать и отстаивать.
Все сказанное имеет самое прямое отношение к деятельности местных СМИ. Понимание того, что входит в сферу местного самоуправления, что относится к другим предметам ведения, поможет построить правильную политику, отношения не только с органами управления, но, прежде всего, с читателями. И тогда «районка» не будет уподобляться свистку, через который выходит пар, или мегафону, посредством которого власть общается с народом.
Говоря о проблемах местного самоуправления, нельзя не задуматься о судьбе и роли местной прессы в жизни сообщества. Наибольшие изменения МСУ вызывает в сельских районах и малых городах, где влиятельных электронных СМИ просто нет. А если они и существуют, то чаще всего работают в рекламно-развлекательном формате. Информационная часть, как правило, представлена короткими новостными блоками о деятельности учредителя. Формат печатных СМИ гораздо более подходит для серьезных аналитических материалов. Учитывая то, что есть немало жизненно важных вопросов, которые могут быть восприняты, только будучи положенными на бумагу (например, устав муниципального образования или бюджет), можно считать газету главной площадкой обсуждения правил самоорганизации местного сообщества. Возможно, когда-нибудь такой площадкой станут местные Интернет-ресурсы, но сейчас говорить об этом явно преждевременно.
И хотя общая тенденция на снижение тиражей касается и местных СМИ, слухи об их предстоящей кончине, как говорится, «сильно преувеличены». Но и назвать достойной жизнь множества «районок» трудно. И дело не только в том, что рядовые журналисты получают крайне низкую зарплату, что далеко не все умеют пользоваться компьютером, а многие здания, в которых находятся редакции, ждут ремонта. До сих пор наибольший объем (если не считать ТВ-программу) занимает официоз, поданный под разными соусами: официальные объявления, интервью начальников, отчеты с мероприятий, публикация документов. Отсутствие конкуренции в медийной среде глубинки и следование стереотипам позволяет работать в стиле советской пропаганды. Вряд ли какую-то общественную ценность несут примеры вроде такого, помещенного под рубрикой «Люди труда»: «Во время свекловичной страды Юрий вместе с другими механизаторами трудился на копке корней. На комбайне РКС-6 ежедневно выполнял норму». При этом заметка о передовике, выполняющем норму, занимает четверть полосы.
Во время реформ у местных газет появилась еще одна функция: психологическая. В некоторых газетах даже рубрика специальная появилась - «жилетка». Поплачет автор, расскажет, как все плохо вокруг и у него на душе - ему легче становится. А становится ли легче читателям? Изменится ли местная жизнь? Укрепится ли сообщество? Появится ли спрос с властей? Наверное, нет, для этого какие-то другие рубрики, подходы нужны...
Впрочем, есть и такие примеры. Некоторые газеты систематически ведут краеведческие колонки. При этом пишут интересно (своя история всегда интересна!), захватывающе.
Встречаются серьезные - и одновременно популярные - обсуждения бюджета, вопросов управления муниципальной собственностью, установления местных налогов. В районной газете «Отечество» (г. Яранск, Кировская область) так, например, ведется разговор о бюджете: «В 1916 году крестьянин Хориков обратился в суд к городской думе Яранска. Его лошадь сломала ногу, и Хориков потребовал возместить ущерб. Дума выплатила ему 90 рублей - стоимость лошади. Если бы сегодня с муниципалитетом судились все владельцы машин, выходящих из строя на колдобинах, районный бюджет вряд ли выдержал такой штурм»... А после такого зачина - параллели из вчерашнего и сегодняшнего дня. При этом доступно, понятно и доказательно разговор идет о бюджете.
Известно, что власти на общественных началах не бывает. Если мы говорим, что народ, в соответствие с Конституцией является основным источником власти, то надо сделать все, чтобы он понимал, как и на что расходуются налоги, как они собираются, почему так важно, чтобы создавались рабочие места на каждой территории. Большинство участников Третьего Всероссийского конкурса публикаций о местном самоуправлении в своих материалах говорили о причастности каждого жителя к тому, что происходит в конкретном селе, городе, поселке.
На обращение с приглашением принять участие в конкурсе «Власть народная» в2006 году откликнулось более 250 редакций печатных и электронных СМИ разной формы собственности. Подавляющее большинство - местные издания.
Стоит обратить внимание на представительство СМИ различных федеральных округов в конкурсе. Эти тенденции (с небольшой разницей в показателях) характерны для всех трех конкурсов. Так, четко прослеживается активность журналистов, пишущих на темы МСУ в Приволжском, Уральском и Центральном Федеральном округах. Меньше приходит материалов из Сибирского и Северо-Западного округов. И почти совсем не было публикаций (исключение - первый конкурс) из Дальневосточного округа. Причин тому может быть несколько. Это нежелание писать об МСУ. Это негативные процессы, трудности становления. Это неумение журналистов разобраться в проблеме. Есть и еще одна проблема, возможно, она самая главная. Просто в силу отдаленности от Центра, журналисты чувствуют себя оторванными от общего движения, не верят, что могут стать победителями. Как бы то ни было, любая из этих причин заслуживает отдельного анализа и требует принятия серьезных мер, т.к. свидетельствует о разрыве информационного поля.
Особую тревогу вызывает тот факт, что почти не были представлены для участия в конкурсах печатные СМИ национальных республик (за исключением Башкортостана, Татарстана, Адыгеи, ХМАО, Якутии и республики Коми). Какие и как идут процессы реформирования местного самоуправления на местах? Какое место занимают в них средства массовой информации? Как складываются взаимоотношения МСУ и СМИ?
Проводимые (теперь уже в четвертый раз) конкурсы позволяют получить ответы на все эти вопросы. Кроме того, дипломанты и победители из разных регионов получают возможность участия в семинарах, когда на базе лучших муниципалитетов в течение нескольких дней журналисты общаются друг с другом, размышляют об общих проблемах и о разных путях их решения. Именно тогда они, приехавшие со всей России, могут задать напрямую вопросы не только разработчикам закона, представителям исполнительных органов и ученым, но и задуматься о месте своего СМИ в общем процессе. Сами издания, представленные этими авторами, становятся своего рода «точками роста» в представлении гражданам (включая чиновников от МСУ) знания о местном самоуправлении.
«После моего возвращения из Москвы проблемой заинтересовалось республиканское телевидение. Со мной сделали не просто интервью, но и показали яркие сюжеты, связанные с гражданскими инициативами. Республиканская газета, в которой была опубликована моя статья, а также министерство по культуре и СМИ предложило разработать совместный проект по освещению проблем местного самоуправления в СМИ нашей республики. Наша Гиагинская районная газета пока остается единственным изданием в котором проблемы местного самоуправлении освещаются регулярно и в различных жанрах» (А.Визняк, республика Адыгея).
«Семинар заслуживает самой высокой оценки по профессионализму и подбору ученых и специалистов, выступавших перед нами, по возможности свободы высказывания собственных мнений и суждений. К сожалению, в нашей журналистской деятельности есть нюансы, которых не ощущают коллеги, работающие на уровне выше муниципального образования, не имеющие тех барьеров, которые приходится брать нам. Проще говоря, нам трудно получать информацию. А ведь именно мы, живущие в деревне, видим, как реализуются законы. В результате может получиться псевдореформирование МСУ и, как следствие, удушение села» (Г. Мамин, газета «Пеленг», Воронежская обл.).
«Как и прежде, считаю, что все зависит от человека. И реформирование МСУ - тоже. В нашей области есть порядочные руководители, а есть и те, кто хочет стать местным царьком. Требуют, чтобы им выдали машины, хотя в их поселении всего 500 человек. В области всего три поселения не дотационные. Всем остальным нужны деньги. Что касается полномочий, то здесь полная неразбериха. Граждан надо учить» (А.Коноплева, Липецк).
«Если задуматься, то для СМИ в регионах нет более важной темы, чем именно работа местной «Власти народной». Правда, при нынешнем зависимом от учредителя положении газет лишь немногие сумеют донести до граждан то, что им действительно важно. У муниципальных газет есть шанс стать полезными местному сообществу. Но для этого они должны позиционироваться не как органы той или иной ветви власти, а как общественные СМИ. А это и иная форма собственности, и особый способ финансирования. Самое главное: это новая творческая установка в работе, сочетающаяся с особой формой ответственности журналистов» (Ю. Бурцев, В.Новгород).
Ряд участников после завершения конкурса на вопрос организаторов, есть ли на местах изменения, растет ли гражданская активность в осуществлении права на местное самоуправление, горько замечает «Самоуправление в повседневной жизни населения не стало потребностью или необходимостью. О самоуправлении больше разговоров в кругах власти, чем практических шагов. Информационной поддержки нет. Все напоминает заурядную кампанейщину...» (В.Плотников. «Уездная жизнь», Тамбовская область).
Что делать в таком случае СМИ? Фиксировать ситуацию? Ждать, когда власть призовет народ к активности? Когда народ, не выдержав каких-то нарушений, выйдет на улицы?
Публикации, пришедшие в адрес организаторов конкурса, говорят, что есть другой путь. Пять месяцев газета «Рыбинская среда» вела большой разговор о местном самоуправлении. И не то чтобы народ так уж был озабочен именно этой проблемой. Просто кто-то задумался о том, что получит или потеряет каждый житель древнего города, если завтра Рыбинск станет не городом, а поселением в составе района. Казалось бы, какая разница? Просто терминологические упражнения! На страницах издания выступили журналисты, писатели, ученые. Все вместе изучали, цитировали и комментировали новый закон, который предписывает создать систему местного самоуправления, удобную и понятную жителям. Газета пишет: «Рыбинск стал сущей правовой аномалией, подопытным кроликом в руках чиновников и депутатов, уверенных в своей безнаказанности. Город областного значения, по численности превосходящий многие областные центры России, стал районным центром. А села, поселки и деревни числом в 594 сбиты в одну кучу «сельское поселение». Рыбинские власти, глава и депутаты - покорно прогнулись перед областью в расчете, что им разрешат досидеть в креслах до 2008 года. Других аргументов нет».
Фактически газета защищала не только имя города, но и интересы граждан. Иногда даже стихами: «На двести сорок тысяч населения вельможам ярославским наплевать. Они дают нам статус поселения, чтоб рыбинский бюджет к рукам прибрать. Так грабят бурлаков столицу древнюю. А вдруг в Кремле им подражать начнут? То может Ярославль деревнею московские вельможи назовут?» Привлекали и заголовки материалов: «Местное самоуправление как средство укрепления народа», «Страсти по референдуму», «Зарубки на дисплее»... Но самое главное: газета ежедневно, день за днем, говорила о необходимости референдума. И он состоялся! Горожане не только отстояли имя и статус своего города. Они отстояли свое право быть услышанными. А помогла им в этом газета. Кстати, после этих событий изменилось и положение газеты. В ней увидели реальную силу.
Практика показывает, что газеты, которые больше внимания, места на полосе уделяют, что называется, «голосу улицы», значительно популярнее, чем публикующие отчеты с заседаний и документы. Нет у них проблем с подпиской, не падает тираж. Газета «Островские вести» Костромской области» подтверждает это. Постоянная рубрика «Голос улицы» включает в себя материалы не только о работе предприятий ЖКХ, но и о выборах, перераспределению полномочий, анализируют ту или иную сложившуюся в городе ситуацию. Жители видят: к их мнению прислушиваются, оно интересно, оно может что-то решать.
К сожалению, можно констатировать факт, что многие (к счастью, не все) редакции проявляют чрезмерное усердие, доказывая свою лояльность властям, забывая о социальной функции газеты - быть площадкой, где вырабатывается решение путем взвешивания разных мнений. Примеров масса. Муниципальная газета неприкрыто встает на сторону администрации в споре с думой: рассказывая о создаваемой счетной палате, журналист возмущается тем, что председатель палаты будет зависеть от депутатов: «хотя был и более логичный вариант: руководителя представляет исполнительный орган власти, а утверждает законодательный».
А в споре района губернатором, газета (уже другая) на стороне сильного. Интервью губернатора, напечатанное в предвыборном номере, где губернатор дает жесткую оценку главе, собирающемуся переизбираться: «Первой проблемой я бы назвал несостоятельность прежней власти», «Прежняя власть находила оправдания», «Прежнему руководству не хватало ни личной инициативы, ни жесткости, ни знаний, ни авторитета».
Парадные отчеты с мероприятий напоминают советское время: «В районе началась важная политическая кампания «День администрации района в муниципальном образовании». Это мероприятие пользуется поддержкой у населения, люди на него приходят охотно». И рядом - фотография группы людей в пустом зале местного ДК. «Информация была настолько объемной и востребованной, что вопросов представителям администрации было не много». И, естественно, концерт после собрания: «на сцене всеми любимый хор, школьники порадовали родителей, бабушек». Как будто невдомек журналисту, что эти бабушки и дали минимальную явку на собрание.
Угнетают обильные поздравления от многочисленных официальных лиц по каждому важному и не очень важному поводу. Например, в одной из районок с Днем знаний одинаковыми словами поздравляют жителей глава района, председатель районной Думы, Губернатор, председатель областного Совета, два депутата Госдумы. И это в четырехполосной газете формата А3!
Почему-то особенно стараются газеты в национальных республиках. В преддверии референдума, утверждающего структуру органов местного самоуправления печатается опрос, пять мнений, все - типа «я положительно воспринимаю любое политическое мероприятие, проводимое государственной властью». И ни единого критичного слова по поводу содержания бюллетеня, где предлагается вариант структуры органов местного самоуправления, причем с таким предисловием: «Согласны ли вы с тем, чтобы в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», инициированного Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, была установлена следующая структура органов местного самоуправления....». Апелляция к Федеральному закону, усиленная ссылкой на В.В.Путина не оставляет места сомнению. Между тем в том же законе описаны другие варианты структуры, которые газета могла бы (и должна была!) обсудить с читателями. Неудивительно, что за 4 дня до референдума уже было 550 человек проголосовавших досрочно, ведь в предыдущих номерах газеты неоднократно говорилось о возможности досрочного голосования.
Ориентируясь на обслуживание власти, коллектив газеты не ощущает зависимости от местного сообщества, не осознает, что газета есть социальный институт, не менее важный, чем администрация или представительный орган муниципалитета. Понятно желание политиков использовать газету как инструмент манипуляции, особенно в период выборов. «Политическую коммуникацию следует рассматривать как особое информационно-психологическое воздействие, призванное изменить политическое сознание и поведение людей в интересах достижения политических целей коммуникатора» (Д.Ольшанский). Такой взгляд на политическую коммуникацию подразумевает три этапа: передача информации - изменение мнения - изменение поведения. Журналисты активно осваивают методики манипуляции, не задумываясь о бесперспективности такого подхода. Нельзя долго обманывать людей. Наступает разочарование, недоверие ко всем политическим институтам, теряется легитимность власти. Возникает угроза всей социальной системе.
Единственный выход - уйти от манипуляции к механизму согласования интересов: обмен информацией - коллективная выработка решения - совместные действия. Конечно, это потребует от коллектива редакции высокой степени гражданского самосознания. Вплоть до конфликтов с учредителем, желающим использовать газету как инструмент манипуляции. Возможно, это и есть настоящий профессионализм журналиста.
У власти и общества есть естественный конфликт интересов. Власть заинтересована увеличивать бюджет (и налоги, которые мы платим), штатное расписание, уменьшать контроль. Демократическая политическая система подразумевает постоянное воздействие общества на власть, постоянный поиск баланса интересов. На чьей стороне будет газета в этих спорах?
Сегодня задачей включения СМИ является установление и поддержание коммуникаций между властями и общественностью, формирование «повестки дня». Основная цель ведения политики подключения СМИ - это создание внешней и внутренней социально-политико-психологической среды, благоприятной для вовлечения все более широких слоев общества в процесс общественного участия.
Считается, что сообщество появляется тогда, когда у группы людей появляются общие взгляды, общая история, общие проблемы, общее понимания путей развития. Проще можно сказать: когда у жителей поселения появится совместное видение прошлого, настоящего и будущего.
Отмеченные выше краеведческие материалы в районных газетах - это пример формирования общей истории. Поддержание традиций, создание новых традиций - тоже вклад в укрепление сообщества. Совместный взгляд на настоящее рождается в разговорах о том, что делать с общими деньгами (местным бюджетом), с общей собственностью (муниципальная собственность - это же общая собственность жителей!). Многие местные газеты уделяют этим вопросам большое внимание. Более сложная тема - вопросы контроля, публикаций на эту тему почти нет. А жанр журналистских антикоррупционных расследований в районных газетах отсутствует полностью, хотя известно, что коррупция - системное явление, и эффективно бороться с ним возможно только на уровне системных социальных институтов, в том числе с использованием независимых СМИ.
«Высший пилотаж» в работе местных СМИ - выработка видения будущего муниципалитета. Специалисты по стратегическому развитию утверждают, что на муниципальном уровне невозможно создание стратегии без привлечения газеты. Именно местная газета является той площадкой, где местное сообщество вырабатывает модель будущего, определяет необходимые шаги по достижению цели, вырабатывает критерии, по которым можно оценить текущую деятельность власти относительно достижения поставленной цели. Конечно, не все жители поселения будут активно участвовать в такой работе. Модель двуступенчатого потока коммуникации разработана в середине 1950-х годов в США Полем Лазарсфельдом: «Лидеры мнения - это высокоавторитетные члены группы, мнения и советы которых по определенным вопросам имеют особую ценность для других. Именно они играют решающую роль в формировании отношения основной массы к проблеме, отображенной в сообщении».
Лидеры мнений (стейкхолдеры, в научной терминологии), объединившиеся на базе газеты, могут создать формальную группу - агентство (группу) по развитию территории - для того, чтобы отслеживать, как реализуется принятая стратегия, придумывать новые методы для ее реализации. Наличие отдельного - за рамками администрации муниципалитета - органа необходимо, поскольку администрация муниципалитета больше концентрируется на текущих задачах. И естественно, только с помощью газеты группа по развитию сможет рассказать жителям муниципалитета о текущих результатах работы, тем самым обеспечив свою независимость от администрации. Таким образом, газета может превратиться в местную «фабрику мысли», сгруппировав вокруг себя множество достойных экспертов.
Превращение СМИ в действительно влиятельный ресурс гражданского общества - важнейшая задача, от решения которой зависит успех многих проводимых реформ. А в реформе местного самоуправления, похоже, именно эффективность местных газет становится ключевым фактором. Содействовать изменению роли местной прессы призваны Всероссийские конкурсы публикаций о местном самоуправлении с последующим проведением семинаров, обобщением результатов и распространением лучших практик.
Современные СМИ испытывают жесточайшую конкуренцию. Телевидение, радио, газеты и Интернет-СМИ борются за внимание читателя и деньги рекламодателя. СМИ позиционируются на все более узких нишах, пытаясь обеспечить свою уникальность. Местные СМИ при этом имеют преимущество - местное сообщество и есть та эксклюзивная ниша, в которой можно быть монополистом. Если местное СМИ выполняет свою функцию - эффективно обеспечивает обратную связь в системе местного самоуправления, можно смело говорить о его независимости и профессиональности.
Можно утверждать и обратное: более конкурентоспособным будет тот муниципалитет, в котором есть эффективная независимая местная газета.
В. Бондарь,
депутат Государственной Думы 3-го созыва,
директор Межотраслевого института коммунальных стратегий,
Т.Федяева,
руководитель пилотных проектов Фонда развития информационной политики
Сюжет о заключительном мероприятии 9-го конкурса пресс-службы МГУП им. Ивана Федорова
Фильм о заключительном мероприятии 7-го конкурса ( авторы Лариса и Андрей Самойловские,Учалинская телерадиокампания)